Федеральный центр отнимет у губернатора Петербурга Александра Беглова возможность учитывать при согласовании бюджета города «депутатскую поправку». Это перечеркивает усилия Смольного по формированию подконтрольного ЗакСа, так как обеспечивать лояльность избранных депутатов будет нечем. Об этом свидетельствует внесение в Госдуму проекта нового федерального закона о системе публичной власти в РФ, нормы которого ужесточают контроль за бюджетными средствами.
В Госдуму РФ 27 сентября был внесен проект федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», разработанный парламентариями Федерального собрания Павлом Крашенинниковым и Андреем Клишасом. По словам авторов проекта, законодательная инициатива направлена на создание условий для устойчивого социально-экономического развития страны и совершенствования единой системы публичной власти в соответствии с Конституцией РФ. В проекте ФЗ предложены новые механизмы для улучшения взаимодействия госорганов на всех уровнях, разграничения их предметов ведения и полномочий. Закреплена возможность участия федеральных органов исполнительной власти в формировании исполнительных органов в регионах.
Наиболее весомым новшеством является введение «санкционного механизма» для депутатов региональных парламентов и глав субъектов перед Президентом за принятие нормативных актов, противоречащих федеральному законодательству. В особенности, за нарушение процедур и норм, связанных с распределением бюджетных средств субъекта РФ. По мнению нашей редакции, последнее новшество в законопроекте наиболее сильно скажется на Санкт-Петербурге, а также на амбициях губернатора Александра Беглова и лояльных Смольному депутатах нового созыва ЗакСа.
Бюджетные манипуляции
Предварительно сделаем ремарку и объясним в общих чертах, как в городе организовано согласование бюджета. Это важно для понимания грядущих законодательных перемен.
В северной столице бюджет разрабатывается правительством города, а потом по представлению губернатора и за его подписью в виде закона вносится на рассмотрение в Заксобрание. Депутаты по факту ознакомления выносят итоговое решение – утвердить бюджет или отклонить его. При этом Петербург является единственным регионом в стране, где существует механизм так называемой «депутатской поправки». Парламентариям дозволяется определить расходование около 1,5-2% бюджета города на свое усмотрение (миллиарды в денежном выражении). Это традиция появилась в 90-х годах при мэре Анатолии Собчаке и задумывалась как «инструмент работы с электоратом». Народные избранники направляли средства на медицину, образование, соцпомощь в соответствии с запросами общества. При этом действия были прозрачны, а движение денег можно было отследить.
Однако в последние годы «деппоправка» трансформировалась в закрытый и коррупционный механизм освоения государственных денег. Сегодня проконтролировать направление средств невозможно, так как поправки вносятся на стадии формирования бюджета в закрытом порядке. Они нередко направляются в НКО и фонды, связанные с парламентариями. О «теневом» характере «деппоправки» свидетельствуют уголовные дела против экс-депутатов ЗакСа Петербурга Светланы Нестеровой или Романа Коваля.
Ввиду наличия коррупционной составляющей «деппоправка» стала политическим инструментом «покупки лояльности» депутатов. Например, экс-спикер ЗакСа Вячеслав Макаров, регулируя допуск депутатов к распределению средств в рамках бюджетной поправки и ее объем, получал гарантии поддержки парламентариев при продвижении нужных законопроектов или утверждении корректировок ЗНОП и Генплана в своих интересах.
Александр Беглов. Источник: ТГ-канал "Правительство Петербурга"
Получение контроля над «деппоправкой» было одной из целей губернатора Беглова на прошедших выборах. Смольный при поддержке админресурса продвинул в ЗакС по «схеме Бельского» своих кандидатов, фактически сделав парламент своим придатком. Главе города точно так же нужен источник средств для удержания в своем кругу депутатов. Борьба за «финансовые ресурсы» стала причиной острого «элитного конфликта» между политической группировкой Беглова и группой Макарова, а также губернатора с федеральным центром. Последнее вызвало большое количество вбросов, «каруселей» и, по сути, фальсификацию итогов выборов. Конфликты до сих пор не погасли, а потому вопрос «контроля поправки» пока что остается открытым.
Федцентр отбирает ресурсы у Беглова
Механизм «Депутатской поправки» не закреплен ни в одном законе. При этом фактически такая практика нарушает действующее законодательство. В частности, п. 9 ст. 4 ФЗ №184 «Об общих принципах организации органов госвласти субъектов РФ». Норма предусматривает запрет на управление и (или) распоряжение законодательным органом власти субъекта или отдельными депутатами бюджетными средствами в какой бы то ни было форме.
Однако участие депутатов петербургского ЗакСа в формировании бюджета осуществлялось вопреки запрету. Причина проста – в законодательстве не было четко сформированных санкций. А раз нет никакой ответственности и есть устоявшийся обычай, на который особо не обращают внимание в федцентре, то почему бы не продолжать?
Законодательная инициатива Клишаса и Крашенинникова этот пробел как раз устраняет. Проект ФЗ парламентариев усиливает ограничение на участие депутатов регпарламентов в распределении бюджетных средств. Больше нет никаких «и (или)», установлен прямой запрет на распоряжение и управление бюджетом, кроме части средств, выделяемых на самообеспечение.
«Управление и распоряжение законодательным органом субъекта Российской Федерации или отдельными депутатами (группами депутатов) средствами бюджета субъекта Российской Федерации в какой бы то ни было форме в процессе исполнения бюджета субъекта Российской Федерации не допускаются, за исключением средств на обеспечение деятельности законодательного органа субъекта Российской Федерации или депутатов», - гласит ст. 7 законопроекта.
Помимо этого, создан санкционный механизм. Статья 14 законопроекта предусматривает досрочное прекращение полномочий законодательного органа региона в том случае, если суд установит, что парламент принял нормативный правовой акт (НПА), противоречащий Конституции, закону субъекта или федеральным законам. Отдельно внедрен механизм роспуска законодательного органа президентом РФ. Глава государства может прекратить полномочия парламента субъекта, если он игнорирует президентские указы об устранении подтвержденных судом противоречий в принятых НПА федзаконам и Конституции. Создан аналогичный механизм привлечения к ответственности главы субъекта Федерации за принятие закона или иного нормативного акта, противоречащего законодательству. В соответствии со ст. 29 законопроекта, президент РФ может снять с должности главу региона в случае игнорирования последним предупреждений гаранта государства об устранении нарушений.
К чему это в итоге может привести? Как мы уже отмечали выше, бюджет Петербурга ЗакС утверждает в форме закона субъекта, в разработке которого принимают участие также Смольный и губернатор Александр Беглов. Соответственно, попытки провести «деппоправки» будут противоречить законодательству. При новых созданных инструментах привлечения к ответственности такая практика может привести к инициации судебных разбирательств, а в перспективе – и к риску роспуска городского парламента решением Президента. Более того, за участие в «теневых махинациях» с бюджетом должность может потерять и сам Беглов.
Наша редакция не сомневается в том, что законопроект Клишаса и Крашенинникова оперативно пройдет чтения в Госдуме и будет принят с сохранением нововведений относительно контроля распределения бюджетных средств законодательными органами субъектов. В свою очередь утверждение нового федерального закона перечеркнет усилия Александра Беглова по формированию подконтрольного ЗакСа. Потому что сама лояльность политиков поставлена под угрозу из-за перспектив лишения денежных потоков. Не стоит исключать, что федцентр мог это сделать намеренно для урегулирования «элитного конфликта» в регионе, решив не отдавать ни одной из политических группировок возможность получения средств из бюджета города. Принятие этого законопроекта в будущем принесет пользу Петербургу. В многолетней перспективе удастся сохранить десятки миллиардов рублей в казне, устранив «коррупционную практику» «расфасовывания средств» по депутатским НКО и фондам.
