ИА FederalCity продолжает серию публикаций о местном самоуправлении в России в разные исторические эпохи. Сегодня рассказ о низовом уровне власти в СССР.
«Вот стою я здесь перед вами, простая русская баба, мужем битая, попами пуганая, врагами стреляная — живучая! Стою я и думаю — зачем я здесь? Это — проводить величайшие в мире законы. (...) Подняли нас сюда — вот и меня — вот на эту на трибуну — партия и советская наша власть!».
Это отрывок знаменитого монолога колхозницы Александры Соколовой из фильма «Член правительства» (1939 год, в главной роли — Вера Марецкая). Хотя в названии фильма есть неточность: героиня – депутат Верховного Совета, а не член правительства.
Правда, в советской системе правительство и нижестоящие административные структуры изначально задумывались как придаточные, исполнительные к представительным органам власти – Советам трудящихся.
Этим советская система правления отличалась от парламентской представительной демократии. Советы были приоритетным органом власти и возвышались не только над исполнительной, но и судебной властью. Доктрина разделения властей при советской системе правления отрицалась. Советы формально считались полновластными органами на своей территории, одновременно являясь представительно-законодательными, распорядительными и контрольными органами. Все административные и судебные органы в государстве были подотчетны соответствующим Советам.
Плакат советского времени. https://avatars.mds.yandex.net.
Советы действовали по наказам, которые принимались открытым голосованием избирателей на встрече с кандидатом. В случае неисполнения наказа депутат мог быть отозван избирателями.
В Советах состояли граждане, непосредственно занятые на производстве, исполняющие общественные и государственные обязанности наряду со своей производственной деятельностью.
Однако фактически всей системой представительных органов страны руководила на протяжении всей истории СССР Коммунистическая партия Советского Союза (КПСС) (прежние названия – Российская коммунистическая партия (большевиков) – РКП(б), Всесоюзная коммунистическая партия (большевиков) – ВКП(б). Данный факт был отражен даже в Конституции СССР 1977 года:
«Статья 6. Руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является Коммунистическая партия Советского Союза.(…)».
Удостоверение депутата районного совета трудящихся. https://static.auction.ru.
Ведущий научный сотрудник Института проблем правоприменения при Европейском университете Кирилл Титаев и научный сотрудник центра Res Publica Европейского университета в Санкт-Петербурге Дарья Димке считают, тем не менее, что местное самоуправление в СССР обладало преимуществом в сравнении с нынешним. Это преимущество – горизонтальная координация, важнейшее условие для нормальной работы чиновников всех рангов.
Советская система госуправления имела свою логику, и она не было сугубо авторитарно-вертикальной, пишут исследователи. Парадоксальным образом строжайшая иерархия в ней сочеталась с горизонтальной координации.
Местные советы были выборными органами, но в них обязательно входили все местные начальники. Прокуроры, судьи, директора и главные инженеры крупных заводов были депутатами районного или городского совета практически по умолчанию. Они регулярно встречались (сессии советов работали в разном режиме — от ежемесячного до ежегодного, в зависимости от локальных условий). Решения местных советов формально были обязательными, на них руководство предприятий, учреждений, местных звеньев различных ведомств могло всегда сослаться как на приоритетные.
А многие структуры имели двойное подчинение.
Таблички на дверях кабинетов показались бы сейчас шизофреническими, пишут Титаев и Димке:
МВД СССР
Отдел внутренних дел райисполкома N-ского района M-ской области.
Министерство народного просвещения РСФСР
Отдел народного образования райисполкома N-ского района M-ской области
Школа №100.
Двойное, а иногда тройное или четверное подчинение было скорее нормой. Но и помимо этого в случае, если координации на уровне местных советов оказывалось недостаточно, в дело вступали партийные органы.
Всё местное руководство периодически виделось не только на сессиях местного совета, но и на бюро райкома партии или подобных мероприятиях. Все начальники были приписаны к местной первичной партийной организации, и первый секретарь райкома мог в любой момент написать соответствующее представление о партийном взыскании, и это работало.
Выборы в совет депутатов во времена СССР. http://www.kprf.org.
В 90-е механизмы горизонтальной координации из этой системы были вывернуты, вместо «диктата партийных органов» ничего не продумано, считают исследователи.
Местная власть не может отвечать за большую часть проблем: школы, медицину, благоустройство, охрану общественного порядка, поскольку не является финансово независимой.
"Органы местного самоуправления не являются отдельной сферой, инструментом горизонтальной координации — они лишь проводники федеральной и региональной воли", – пишут сотрудники Европейского университета.
Однако, как говорится в известной шутке, "что бы мы у нас ни начинали строить, получается КПСС". И сегодня сквозь контуры существующей системы МСУ прорастают прежние механизмы той самой горизонтальной координации, также основанные на партийной дисциплине. В Москве и других крупных городах им еще противостоит межпартийная конкуренция, благодаря которому большинство в Советах могут получить независимые или оппозиционные муниципальные депутаты. Но так называемый административный ресурс все-таки делает большинство Советов в Москве провластными, а те, что имеют оппозиционное "партии власти" большинство, лишены реальных полномочий, финансирования, а их попытки показать свою власть постоянно натыкаются на противодействие более сильных структур исполнительной власти, которые, помимо "партийной линии", могут выступать в эпоху победившего капитализма проводниками еще и бизнес-интересов.
